Un segundo informe de los letrados del Congreso afirma que la Ley de Amnistía es inconstitucional
Un segundo informe de los letrados del Congreso incide en las dudas de constitucionalidad de la Ley de Amnistía que registró el PSOE y que tramita la Cámara.
La proposición de ley fue objeto de un primer informe del equipo del secretario general del Congreso y letrado mayor de las Cortes, Fernando Galindo, quien vio dudas de constitucionalidad en la iniciativa pactada con los independentistas, pero no tan "palmarias" como para vetar su tramitación.
Ahora son las letradas de la Comisión de Justicia, que fueron secretarias generales de la Cámara con presidentes del PP, las que inciden en esas dudas, "aun excluyendo que su eventual inconstitucionalidad sea palmaria y evidente" y subrayando "la consideración fundamental de que ha de ser en su caso el Tribunal Constitucional el que se pronuncie sobre la ley aprobada por las Cortes Generales".
En uno de los párrafos, las letradas señalan que "se aprecia falta de determinación en el ámbito de aplicación de la ley, tanto en cuanto a los delitos amnistiados como al plazo en que se cometieron, que no se corresponde con el carácter excepcional de una extinción de responsabilidad ni con las exigencias de una ley singular, lo que puede afectar al principio constitucional de seguridad jurídica y dificultar la aplicación unívoca de la ley".
Todos los detalles del informe de los letrados
El informe de 13 páginas, elaborado por los letrados Piedad García-Escudero, Isabel Revuelta de Rojas y Fernando Castillo, cuestiona la constitucionalidad de esta norma y gran parte de su articulado. Repasamos sus claves a continuación.
Sobre la constitucionalidad de la Ley
La afirmación de que la amnistía previa a la Constitución formara parte del pacto constitucional originario genera dudas de que pueda constituir la premisa a partir de la cual se pueda deducir que la amnistía como figura jurídica esté permitida por la Constitución, abierta al ámbito de decisión del legislador. Antes bien, no estando contemplada entre las competencias de las Cortes Generales descritas en el artículo 66.2 ni atribuida a las mismas por ningún otro artículo de la Constitución, que sin embargo desautoriza expresamente los indultos generales (62.i)), y habiendo sido rechazadas durante el debate constituyente dos enmiendas (número 504 al entonces artículo 58, hoy artículo 66, y número 744 proponiendo un artículo nuevo) para su introducción en el texto constitucional, la iniciativa contenida en la presente proposición plantea dudas de que pueda tener cabida en la Constitución, de manera que debiera ser articulada a través del procedimiento de reforma constitucional".
Su naturaleza como Ley singular
Desde esta perspectiva, esta iniciativa desbordaría la naturaleza de ley singular también afirmada en la exposición de motivos, ya que su contenido material no es "en todo o en parte actividad ejecutiva o de la administración" (STC 129/2013 FJ 4) como lo es el de todos los casos de leyes singulares analizados por el Tribunal Constitucional, sino que el contenido material de esta iniciativa podría constituir ejercicio de la potestad jurisdiccional, atribuida por el artículo 117.3 de la Constitución en términos taxativos "exclusivamente a los juzgados y tribunales", añade.
Indeterminación en los delitos
Los letrados aprecian "una indeterminación de los delitos comprendidos en la amnistía, pues puede serlo cualquier delito que vaya dirigido a los objetivos que se señalan en la letra a), se haya cometido con la intención que se recoge en la letra b) o ejecutado con el propósito reflejado en la letra c).
Esta indeterminación podría lesionar el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 CE, el cual, ha declarado el Tribunal Constitucional (STC 147/1986 FJ 3), se ve claramente afectado por una institución como la amnistía. "Ello sucede –afirma respecto de la Ley de 9 de enero de 1984, de adición de un nuevo artículo a la Ley 46/1977– porque la amnistía que se concede altera situaciones que han sido consagradas por Sentencias judiciales firmes, provistas del valor de cosa juzgada (art. 118 de la C.E.), y esta alteración de las reglas de sucesión de los ordenamientos puede afectar evidentemente al principio citado, entendido como la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes".
La determinación de supuestos y destinatarios ha de ser especialmente precisa en las leyes singulares para que puedan encuadrarse en esta categoría y en la medida en que constituyen una excepción a la aplicación del ordenamiento jurídico.
Indeterminación temporal
La indeterminación de delitos antes señalada, que puede afectar a la aplicación igualitaria de la Ley, también se aprecia en la amplitud del "marco" en el que han de situarse los actos determinantes de responsabilidad que son amnistiados realizados en el periodo temporal que se fija.
Se aprecia falta de determinación en el ámbito de aplicación de la Ley regulado en su artículo 1, tanto en cuanto a los delitos amnistiados como al plazo en que se cometieron, que no se corresponde con el carácter excepcional de una extinción de responsabilidad ni con las exigencias de una ley singular, lo que puede afectar al principio constitucional de seguridad jurídica y dificultar la aplicación unívoca de la Ley.
Infracción del principio de igualdad
La indeterminación del ámbito de aplicación de la ley, al exceder del concepto de singularidad trazado por el Tribunal Constitucional, podría suponer una delimitación arbitraria de dicho ámbito de aplicación con infracción del principio de igualdad.
La aceptación de una ley singular viene determinada por la concreción de los supuestos de hecho que originan las consecuencias jurídicas en aquella prevista. Por lo que si no concurre esa imprescindible concreción esta proposición de ley podría no quedar amparada por la jurisprudencia constitucional relativa a las leyes singulares y, en consecuencia, vulnerar el principio de igualdad. Desde esta perspectiva, podría quedar desbordado el juicio de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación exigido por este para las leyes singulares (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 4) (a cuya justificación dedica la exposición de motivos el apartado V) y al propio tiempo, afectado el principio de seguridad jurídica.
Sobre la malversación...
La extinción de responsabilidad en relación con el delito de malversación que la proposición pretende a través de la amnistía podría comprometer la armonización y la efectividad de las normas reguladoras de los delitos de esta índole, perseguidas por el Derecho de la Unión Europea.
En el sentido de garantizar que no haya ámbitos de impunidad para estos delitos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia de 21 de octubre de 2021, Euro Box Promotion y otros, C 357/19, C 379/19, C 547/19, C 811/19 y C 840/19, ha aplicado los principios de primacía y de efectividad (art 325 TFUE) del Derecho de la Unión Europea, en relación con normativa nacional que pueda generar un riesgo sistémico de impunidad de los hechos constitutivos de delitos graves de fraude que afecten a los intereses financieros de la Unión, o de corrupción en general.
... y el delito de terrorismo
A la vista de la Directiva, cuya transposición al Derecho español se realizó por la Ley Orgánica 1/2019, de 20 de febrero, mediante un ajuste de los tipos y penas, se considera que el hecho de que la exclusión de la aplicación de la amnistía afecte a los delitos previstos en el artículo 3 de aquella sólo cuando haya recaído sentencia firme puede ser contraria al Derecho europeo.
Las órdenes europeas de detención
La previsión contenida en el apartado 3 del artículo 4 podría incidir en el ámbito propio del Derecho de la Unión Europea, especialmente cuando la privación de efectos a la orden de detención europea afecte a los delitos de terrorismo y malversación, de regulación armonizada por el Derecho de la Unión Europea.
Alzamiento de medidas cautelares
El segundo párrafo del apartado 4, que establece el inmediato alzamiento de las medidas cautelares adoptadas respecto de acciones u omisiones amnistiadas, salvo las de responsabilidad civil, establece que en todo caso dicho alzamiento se producirá "incluso cuando tenga lugar el planteamiento de un recurso o cuestión de inconstitucionalidad contra la presente ley o alguna de sus disposiciones".
Se suscita la duda de si la proposición de ley regula una cuestión que afecta a materia contenida en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), sin modificar esta ley.
Indemnizaciones y restituciones
La previsión en el apartado 2 de la no restitución de cantidades abonadas en concepto de multa plantea dudas sobre si existe una igualdad de trato con respecto de otros supuestos en que se establece la devolución, como es el alzamiento de medidas cautelares.
Contradicciones
Podría existir contradicción entre el apartado 3 del artículo 9 de la Proposición de Ley, según el cual sólo podrá entenderse amnistiado un acto determinante de responsabilidad cuando así haya sido declarado por resolución firme dictada por el órgano competente, y el segundo párrafo del artículo 10, que declara que los recursos contra las decisiones que se adopten en cumplimiento de la ley no tendrán efectos suspensivos.
En el Código Penal
La inclusión de la amnistía entre las causas generales de extinción de la responsabilidad penal en el numeral 4º del artículo 130.1 del Código Penal tiene difícil encaje con la concepción de la Ley de amnistía expuesta en la exposición de motivos de la Proposición de Ley, como ley excepcional y ley singular. De hecho, su supresión en el Código Penal de 1995 ha de entenderse como deliberada.
Se propone la supresión de la modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, que tiene por objeto incluir la amnistía entre las causas de extinción de la responsabilidad.
